길이 33㎞ 새만금 방조제와 신시도 배수갑문(가운데)의 모습. 방조제 오른쪽 바다와 왼쪽 새만금호의 물 색깔 차이가 뚜렷하다. ⓒ시사IN 이명익



새들이 날고 있었다. 수십, 수백 마리씩 무리지어 날아 오른 민물가마우지는 멀리 가지도 않고 도로 건너편 습지에 착륙했다. 흐린 하늘에 커다란 V자가 끝도 없이 그려졌다 사라지곤 하는 풍경을 한동안 넋을 놓고 바라봤다. 9월8일 전북 군산시에 있는 ‘남북9교차로’에서였다.


인터넷 지도에서 남북9교차로를 찾으면 일반지도에서는 땅 위에, 위성지도에서는 물 위에 있는 것으로 나온다. 직접 눈으로 현장을 봐도 마찬가지다. 초록빛 풀이릴게임정글북
자라는 땅과 물 고인 습지가 구분 없이 뒤엉켜 있어 이곳이 육지인지, 강인지, 호수인지 알 수 없다. 그러다 ‘○○수산’이라는 이름의 폐업한 횟집 간판과, 해안가에서 자라는 식물 퉁퉁마디(함초)를 보고 깨달았다. 여기는 바다로구나.


이곳은 새만금이다. 세계 최대 규모 간척사업이 진행되는 곳. 세바다이야기기계
계 최장 길이의 방조제로 바다를 막아 서울시의 3분의 2 면적인 약 409㎢(약 1억2370만 평)의 부지를 새로 만들어 우리나라 사람 한 명당 약 3평씩 나누어줄 수 있다는 곳(새만금개발청 홈페이지 소개 글), 카지노부터 이차전지 산업단지까지 온갖 개발계획이 무성한 곳, 그렇게 ‘희망의 땅, 새만금’이라는 초대형 입간판이 세워져 있는 곳.
황금성3


넓디넓은 새만금에서 굳이 남북9교차로를 찾은 이유는 ‘수라갯벌’을 촬영하기 위해서였다. 수라갯벌은 수십 년간 진행된 새만금 간척사업에도 아직 살아 있는 ‘마지막 갯벌’로 불린다. 영화 〈수라〉의 주인공 오동필씨(새만금 시민생태조사단장)가 “새만금에서 수라갯벌을 조망하기 가장 좋은 곳”이라며 기자의 취재노트에 직바다이야기예시종료
접 지도를 그려가며 이곳을 일러주었다.


새만금 개발로 인한 환경파괴를 다룬 영화 〈수라〉는 2015년부터 2022년까지 촬영되었다. 지금 수라갯벌의 풍경은 그때와 또 달라졌다. 더 많은 갯벌이 매립됐고, 주변에 더 많은 기업이 들어섰다. 수라갯벌로 향하는 길목에는 출입통제 안내판과 감시초소가 있었한신공영 주식
다. 갯벌 입구에서 새만금개발공사 관계자들이 ‘안전문제’를 이유로 취재진을 막아섰다.




전북 군산시 옥서면 선연리 군산공항 인근에서 가마우지 떼가 날아가고 있다. ⓒ시사IN 이명익


“신공항 취소하라” 법원 판결의 의미

새만금개발청의 허락을 얻어 들어간 수라갯벌은 물 반 땅 반이었다. 갯벌 초입은 이미 매립이 상당히 진행됐지만, 걸을 때마다 발이 푹푹 빠지는 곳 천지였다. 2023년 여름 새만금 잼버리 사태를 취재했던 이명익 사진기자가 “잼버리 행사장 땅이 꼭 이랬다”라고 설명했다. 무릎 장화를 신지 않고서는 더 이상 들어가기 어려웠다.


다시 남북9교차로로 이동했다. 멀리 수라갯벌 너머로 높게 솟은 조형물이 보였다. 군산공항 관제탑이었다. 군산공항은 진에어가 하루 두 차례 제주도로 향할 뿐, 주로 미국 공군이 사용하는 소규모 공항이다. 제주행 노선도 전라북도와 군산시의 적자 보전으로 유지되는 형편이다. 취재진이 머무르는 동안에도 미국 공군의 전투기가 여러 차례 굉음을 내며 철새 무리 위로 날아올랐다.


새만금을 개발하려는 이들은 군산공항이 성에 차지 않았다. 군산공항 바로 옆 수라갯벌 자리에 국제공항을 만들어 지역 주민의 항공 이용을 원활하게 하고, 항공 물류의 거점으로 삼겠다고 했다. 환경파괴와 경제성 부족 문제가 꾸준히 제기됐지만, 신공항 건설은 예비타당성 조사까지 면제받으며 큰 차질 없이 이루어지고 있었다.




9월11일 서울행정법원에서 열린 새만금신공항 기본계획 취소소송에서 원고 승소 판결이 나오자 ‘새만금 신공항 백지화 공동행동’ 소속 시민들이 환호하고 있다. ⓒ시사IN 이명익



그러다 9월11일 놀라운 소식이 알려졌다. 서울행정법원은 국민소송인단이 국토교통부를 상대로 낸 새만금신공항 기본계획 취소소송에서 원고 승소 판결을 내렸다. 철새 도래지인 이곳의 조류 충돌 위험성과 갯벌 훼손 등 환경파괴 요인을 인정해 개발계획이 위법하다고 판단한 것이다. 환경문제를 이유로 법원이 국책사업에 제동을 건, 유례를 찾기 힘든 판결이었다.


신공항은 새만금 사업의 ‘마지막 퍼즐’이라고 불렸다. 신공항 건설로 새만금에 항만·철도·공항이라는 육해공 삼박자 기반시설을 모두 갖춰 국제 물류도시로 발돋움한다는 계획을 추진했기 때문이다. 그러나 돌이켜보면 신공항은 ‘꿰어 맞춘 퍼즐’에 가까웠다. 2018년 국토교통부가 실시한 사전 타당성 조사에서는 비용 대비 편익(B/C) 값이 0.479에 그쳤다. 1000억원을 사업비로 투입했을 때 얻는 편익이 479억원이라는 뜻이다. 차로 1시간 반 거리에 무안국제공항이 있다는 점에 비추어 2035년 86만명, 2045년 105만명이 공항을 이용할 것이라는 수요예측 조사 역시 과하다는 지적이 잇따랐다. 이미 항만, KTX와 연계한 철도계획이 마련된 상황에서 어떠한 항공물류 수요가 발생한다는 것인지도 설명이 부족했다.


서울행정법원의 새만금 신공항 판결 설명자료에 다음과 같은 내용이 나온다. “이 사건 사업은 지역 균형발전을 위하여 예비타당성 조사까지 면제받은 채 추진되고 있으므로, 이 사건 사업을 통해 달성하려는 공익이 이 사건 사업으로 인해 침해될 공익 또는 사익보다 상당한 정도로 우위에 있어야만 그 추진이 정당화될 수 있음. 그런데 이 사건 사업을 통해 달성하려는 공익(지역 균형발전)이 침해될 공익보다 우위에 있다고 볼 수 없음.”


이번 판결은 환경생태 측면에서만 중요한 것이 아니다. 균형발전이라는 대의 아래 추진된 사업일지라도 우리 사회 전체 공익을 침해한다면 정당화될 수 없다는 걸 확인한 판결이다. 앞으로 부산 가덕도 신공항, 제주 제2공항 건설 문제에도 영향을 줄 수 있다.


판결 직후 이번 취재에서 만난 새만금 관련 공공기관 관계자에게 전화를 걸었다. 익명을 요구한 그의 첫마디는 “전북은 죽으라는 판결이죠”였다. “호남 홀대라고 퉁치면 안 됩니다. 전남은 재생에너지 산업이라도 있잖아요. 전북은 오직 새만금 하나밖에 없어요. 전북은 대체 뭘 먹고 살라는 겁니까?”


법원 판결 이후 전북 지역 유력 일간지의 제목은 이랬다. ‘되는 일 없는 전북··· 해결능력 부족한 자화자찬 정치에 실망감’ ‘균형발전 대의 외면한 새만금국제공항 취소 판결’···. 지역 정치권도 반발했다. 이원택, 이성윤, 안호영, 박희승, 윤준병, 한병도, 신영대 등 전북 지역 더불어민주당 국회의원은 9월16일 기자회견을 열고 “국가 균형발전을 무너뜨린 불합리한 판결”이라며 항소 입장을 밝혔다.


반면 시민사회는 정반대 입장을 밝혔다. 새만금신공항 백지화 공동행동은 같은 날 “새만금신공항이 전북 지역 경제를 살릴 국제공항이라는 말도 안 되는 사기극을 멈추고, 조류 충돌 대참사를 예고하는 항소를 포기하라”고 주장했다. 법원 판결 이후 지역사회의 대립은 한층 격화될 전망이다.





대체 새만금 사업이 무엇이기에 이토록 오랜 세월 갈등과 반목이 지속되는 걸까. 이 질문에 한두 마디로 답하기는 어렵다. 전북 외 지역인들에게는 ‘잼버리 참사’로 기억되는 새만금 개발의 역사는 길고 복잡하다. 1980년 냉해로 대흉작이 들자 식량안보 차원에서 우량 농지를 확보해야 한다는 주장이 새만금 사업의 시작이었다. 1987년 대선에서 노태우 후보가 새만금 개발을 공약하면서 당선됐고, 34년 전인 1991년 11월 방조제 공사에 착수하면서 새만금 개발사업이 본격화했다.


그런데 1990년대 중반 ‘시화호 사건’이 터지면서 새만금 사업 찬반 논란이 빚어지기 시작했다. 새만금처럼 방조제를 쌓아 간척사업으로 조성한 시화호는 물길을 인위적으로 막았을 때 어떤 환경오염이 벌어지는지 보여준 대표적인 사례다. 물고기 떼죽음, 녹조, 악취 등으로 시화호는 ‘죽음의 호수’라고 불렸다. 이후 새만금 사업은 감사원의 특별감사를 받았고, 1999년에는 환경문제 등을 진단하기 위한 민관 합동조사단이 타당성 조사에 들어가면서 사업이 2년여간 중단됐다.


정부는 2001년 수질 보호 등 친환경 개발 방침을 발표하고 사업을 재개했지만 2003년 환경단체가 갯벌 보호 등을 위해 제기한 공사중지 가처분신청을 법원이 받아들이면서 다시 사업이 중단됐다. 당시 주무장관이던 농림부 장관이 법원 결정에 반발해 사퇴하는 등 사회적 논란이 최고조에 이르렀다. 결국 2006년 대법원이 “정부가 부실한 환경영향평가를 했다는 증거가 부족하다”라며 새만금 사업을 계속 추진할 수 있도록 판결하면서 법적 공방이 일단락됐다.




정치가 지역에 내민 청사진의 역사

새만금 사업의 역사는 한국 정치의 역사와도 맞닿아 있다. 6월 항쟁의 결과로 치러진 1987년 직선제 대통령선거에서 노태우 후보는 호남의 표를 얻기 위해 새만금 사업을 공약했다. 새만금 개발은 전두환 정부에서도 검토했지만 경제성이 낮다는 이유로 보류한 사업이었다. 그러나 대통령 당선 이후 노태우 정부가 새만금 사업에 소극적 행보를 보이자 김대중 당시 신민주연합당 총재가 노 대통령을 만나 “새만금 사업 적극 추진”을 요청하며 사업비 200억원을 확보함으로써 1991년 새만금 사업이 착수될 수 있었다.


정부가 바뀔 때마다 호남 유권자에게 제시된 ‘새만금 청사진’은 화려했다. 김영삼 정부는 ‘대중국 교두보 및 서해안 시대 중심지’를, 김대중 정부는 ‘새만금 환황해경제권의 생산·교역·물류 전진기지’를 약속했다. 노무현 정부는 ‘중국 시장과 연계한 꿈의 땅’을, 이명박 정부는 ‘동북아의 두바이’를 만들겠다고 밝혔다. 문재인 정부는 ‘4차 산업의 전진기지’를, 윤석열 정부는 ‘새만금 메가시티’를 제시했다(〈표〉 참조). 이 과정에서 농업용지 100%로 출발한 새만금 토지 이용계획은 현재 농생명용지 32%, 산업연구·관광레저 등 68%로 바뀌었다.


계획은 모두 다르지만 한 가지 공통점은 있었다. 청사진에 걸맞은 뚜렷한 결과물이 없었다는 점이다. 그럴 수밖에 없다. 1991년 방조제 공사 시작 이후 34년이 지났지만 새만금 사업부지는 아직 절반도 매립하지 못했다. 2025년 7월 기준 새만금 용지 조성 현황을 보면 매립이 이루어진 곳은 전체의 49.2%(완료 41.7%, 진행 중 7.5%)에 불과하다. 그마저도 농업용지(농생명용지)의 진척률이 81.4%일 뿐, 산업연구용지와 복합개발용지 등은 10% 미만이다. 새만금개발청은 용지 조성 완료 시점을 2050년으로 보고 있다.


새만금개발청은 새만금이 계획대로 개발될 경우 새만금 지역 내에 27만명, 주변 지역에 43만명 등 70만명이 유입될 것으로 추정하고 있다. 이는 전북 최대 도시인 전주시 인구(약 63만명)보다 많은 숫자다. 납득하기 어려운 새만금 신공항 건설사업도 바로 이런 ‘미래 수치’를 전제로 추진됐다고 볼 수 있다.


새만금에 대한 지역사회의 기대는 전라북도 지자체의 조직도를 봐도 알 수 있다. 전북특별자치도에는 새만금해양수산국 산하에 새만금지원수질과 등 3개 과가 설치돼 있다. 군산시의 경우 시장 직속인 새만금정책담당관 아래 새만금정책계와 새만금지원계가 있고, 김제시는 새만금경제국 산하에 경제진흥과 등 5개 과가 있다. 부안군에도 새만금도시과가 설치돼 있다.


‘지도에 없던 새로운 땅’이 생기면서 지자체 간의 분쟁도 심각하다. 전북 군산시, 김제시, 부안군은 매립지·도로·항만 등을 자신의 행정구역에 편입시키기 위해 법적 소송과 분쟁조정 신청을 제기하고 있다. 분쟁 대상이 너무 많아서 일일이 열거하기도 힘들 정도다. 9월16일에도 행정안전부 중앙분쟁조정위원회가 새만금 만경6공구 매립지의 관할 지자체를 김제시로 결정하자 군산시가 법원 소송을 예고하며 즉각 반발했다. 농업용지 중심으로 관할권을 가진 부안군의 경우 산업단지 유치를 요구하고 있다. 지역사회에서는 앞으로 새로운 영토가 생길 때마다 ‘삼국지 혈투’가 벌어질 것이라며 혀를 찬다.




9월9일 오전 새만금 방조제 가력도 배수갑문이 수문을 열어 해수를 유통시키고 있다. ⓒ시사IN 이명익



9월9일 오전 새만금 방조제 가력도 배수갑문을 찾았다. “한반도의 지도를 바꾸었다”라는 소리가 나올 만큼 세계 최장 거리(33㎞)를 자랑하는 새만금 방조제에는 가력도와 신시도 두 곳에 배수갑문을 설치했다. 배수갑문은 방조제 안쪽, 매립하지 않은 새만금호의 수위를 조절하고 바닷물을 유통시켜 수질을 개선하기 위해 만들어졌다. 마침 수문이 열리는 시간이었다. 배수갑문을 관리하는 농어촌공사는 수질 개선 등을 위해 2020년 12월부터 하루 두 차례씩 수문을 열어 해수를 유통시키고 있다.


갑자기 귀청을 때리는 요란한 사이렌 소리가 울렸다. “현재 배수갑문이 열려 있습니다. 조업 중인 선박은 3㎞ 밖으로 나가주시기 바랍니다.” 폭 30m, 높이 15m(아파트 5층 높이)인 갑문을 열었을 때 쏟아져 나오는 물의 양은 상상을 초월했다. 갑문 하나만 해도 엄청난 규모인데 이런 초대형 갑문이 방조제 양편으로 16개가 있다(신시도 배수갑문은 20개다). 과거 갑문 개방 때 선박이 거센 물살에 휩쓸려 인명 사고가 발생하기도 했다.


의아한 점이 있었다. 물은 방조제 안쪽에서 바다로 흘러갔다. 해수 유통이 아니라 ‘담수 유통’이었다. 전날 군산 지역에 역대급 강수가 쏟아진 까닭에 육지 쪽 ‘새만금호’의 수위가 올라간 탓이었다. 이렇게 한동안 안쪽의 물이 흘러나간 뒤 다시 바닷물과 뒤섞이면서 해수 유통이 이루어지는 구조였다.


물이 빠져나갈 때는 악취가 진동했다. 새만금호의 ‘갇힌 물’이 부패해서 나는 악취였다. 물흐름이 정체된 만큼 방조제 안쪽의 녹조 발생과 생태계 파괴 문제도 심각하다. 오동필 새만금 시민생태조사단장이 “지금 새만금에서 물고기 집단 폐사가 발생하지 않는 건 더 이상 죽을 물고기가 없기 때문”이라고 말할 정도다.


새만금개발청은 하루 2회 수문을 개방한 이후 수질이 개선됐다는 입장이지만, 시민사회에서는 하루 2회로는 부족하다고 지적한다. 전북 지역 50여 개 시민사회단체로 구성된 새만금상시해수유통운동본부(이하 운동본부)는 “생태계 복원과 수질 문제 해결을 위한 근본적 대책은 해수를 상시 유통하는 것이다”라고 주장한다. 배수갑문을 상시 개방해서 수질 개선 효과 등을 점검해보자는 것이다.


명쾌한 해법으로 보이지만 정부 측으로서는 받아들이기 어려운 주장이다. ‘-1.5m 관리수위’ 때문이다. 방조제 안쪽 새만금호는 수위가 바다보다 1.5m 낮게 유지되도록 정해져 있다. 해수 상시 유통으로 수위가 높아질 경우 새만금 개발계획에 포함된 수변도시 등이 홍수 피해를 입을 수 있기 때문이다. 새만금개발청 관계자는 “수변도시는 물론 이미 매립이 완료된 지역에도 영향을 미쳐 새만금 개발 자체에 차질을 빚게 될 것”이라고 말했다. 반면 운동본부는 “새만금 안쪽 수위가 ?1.5ｍ 이상 높아져도 새만금 내부 시설에 안전문제가 발생하지 않는다”라고 주장한다.

새만금의 두 마리 토끼

이재명 정부 들어 또 상황이 바뀌고 있다. 이재명 대통령은 대선후보 시절 “새만금 해수 유통을 확대해 생태계를 복원하고, 조력발전소 건설을 검토하겠다”라고 밝혔다. 이는 이재명 정부의 123대 국정과제 중 하나인 ‘새만금 RE100 산업단지 조성 및 대규모 재생에너지 허브 육성’과도 직결된다. 새만금 조력발전을 통해 해수 유통을 확대하고, 여기서 발생된 전기를 RE100 산업단지에서 쓸 수 있게끔 한다는 계획이다. 에너지 전환과 지역 균형발전, 두 마리 토끼를 새만금에서 잡겠다는 것이다.




4월24일 더불어민주당 이재명 당시 대선후보가 새만금 33센터를 방문해 일대를 둘러보고 있다. ⓒ전북사진기자단



9월4일 김의겸 새만금개발청장이 “방조제에 배수갑문 10개, 조력발전기 14개를 세운다는 시나리오를 그리고 있다”라고 밝히면서 관련 논의는 급물살을 타고 있다. 이를 위해서는 관리수위 변경이 불가피할 것으로 보이는데, 올해 안에 새만금기본계획 변경안이 나오면 구체적 윤곽이 드러날 전망이다.


신공항 사업에 제동을 건 법원 판결이 새만금 개발사업 전반에 영향을 미칠 가능성도 있다. 새만금 신공항 취소소송을 이끈 최재홍 변호사(법무법인 자연)는 〈시사IN〉과 통화에서 “이번 판결이 수라갯벌뿐 아니라 공항 예정지에서 약 7㎞ 떨어진 서천갯벌(유네스코 자연유산)에 미칠 영향까지 고려했다는 점이 중요하다”라고 말했다. 해수 유통을 통한 새만금의 생태환경 개선이 서천갯벌의 보존대책에도 긍정적 영향을 미친다면 앞으로 새로운 쟁점이 될 수 있기 때문이다.


“다시 시계를 34년 전으로 돌린다면, 새만금 사업에 찬성하시겠습니까?” 〈시사IN〉이 김의겸 새만금개발청장에게 보낸 인터뷰 요청서에는 이런 질문이 포함돼 있었다. 초중고를 군산에서 나왔고, 그 시절 새만금 일대를 누비며 성장했을 김 청장에게 꼭 던지고 싶은 질문이었다. 김 청장은 “추후에 안정이 되고 나서 하면 좋겠다”라며 인터뷰를 고사했다.


이번 취재의 마지막 일정은 김정기 전북특별자치도의회 의원과의 인터뷰였다. 그는 새만금 권역 내 지자체 갈등을 해소하고 원활한 사업 추진을 위해 ‘새만금 특별지자체’ 설치를 주장하는 정치인이다. 그는 한 시간 가까이 진행된 인터뷰에서 “새만금이 경상도에 있었다면 이렇게 됐겠느냐고 이야기하는 분들이 있다”라면서 좀 더 과감한 정치권의 지원이 필요하다고 주장했다. 예산을 늘려 매립 속도를 올렸더라면 갈등도 덜했으리라는 것이 그의 생각이다.




김정기 전북특별자치도의회 의원은 “시계를 34년 전으로 돌린다면 새만금 사업에 반대할 것이다”라고 말했다. ⓒ시사IN 이명익



김 의원에게 “시계를 34년 전으로 돌린다면, 새만금 사업에 찬성하겠느냐”라고 물었다. 1초의 망설임도 없이 “반대한다”라는 답이 돌아왔다. 그는 자리에서 일어나 지도를 펼치며 계화도를 가리켰다. 계화도는 1960년대 간척사업과 새만금 사업으로 지금은 육지가 된 섬이다. “부안이 고향인데, 계화도 갯벌에서 나는 생합이 정말 좋았다. 조금만 갯벌을 긁어도 생합이 한가득이었는데, 간척사업으로 이런 황금밭을 잃어버렸다. 새만금 사업 이후에도 부안에는 (농업용지 외에는) 아무것도 없다. 부안에 가서 아무 주민에게나 물어보라. 34년 전으로 돌아간다면 어떻게 하겠느냐고.”


새만금은 기로에 섰다. 훼손되지 않았던 옛날로 돌아갈 수는 없고, 그럴싸한 개발계획이 실현 가능한지도 의문이다. 수문을 열어 물을 순환시키고, 그 힘으로 에너지를 만들어내자는 대안이 현실적인 타협책으로 나왔다. 34년을 표류해온 새만금에 새로운 길이 열릴 수 있을까.

군산?김제?부안 이오성 기자 dodash@sisain.co.kr

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